lunedì 11 giugno 2012

Statuto comunale: approvazione e modifiche

1. I comuni e le province adottano il proprio statuto.
2. Lo statuto, nell'ambito dei princìpi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio. Lo statuto stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra comuni e province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell'accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico.
3. Gli statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti.
4. Gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie.
5. [ Dopo l'espletamento del controllo da parte del competente organo regionale,] lo statuto è pubblicato nel bollettino ufficiale della regione, affisso all'albo pretorio dell'ente per trenta giorni consecutivi ed inviato al Ministero dell'interno per essere inserito nella raccolta ufficiale degli statuti. Lo statuto entra in vigore decorsi trenta giorni dalla sua affissione all'albo pretorio dell'ente.(il controllo da parte dell'organo regionale è stato abrogato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001)
6. L'ufficio del Ministero dell'interno, istituito per la raccolta e la conservazione degli statuti comunali e provinciali, cura anche adeguate forme di pubblicità degli statuti stessi.

Testo Unico Enti Locali

L'insediamento

Signor Presidente del Consiglio Comunale, signore e signori Consiglieri, Cittadini di Jesi, nel momento in cui mi accingo a prendere per la prima volta la parola in quest'Aula, desidero innanzitutto rivolgere un deferente e grato pensiero al Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, autorevole guida morale del nostro Paese e fedele interprete di quei valori della Costituzione verso cui ho prestato ora giuramento.
Ringrazio le elettrici e gli elettori che il 20 e 21 maggio mi hanno scelto come Sindaco. La loro fiducia nei miei confronti è motivo di grande onore.
Avverto fortemente il peso della responsabilità che mi è stata data e che mi sono consapevolmente assunto per provare a dare il mio contributo a questa Città.
Di questa responsabilità ne avevo preso piena coscienza quando mi è stato proposto di accettare la candidatura a Sindaco. Si è alimentata durante la campagna elettorale, percependo settimana dopo settimana che crescevano i consensi attorno alle liste che mi sostenevano e che veramente si poteva intraprendere quel cambiamento che avevamo auspicato.
Proprio per dare un contributo alla nostra Città. Un contributo da realizzare insieme. E quando dico insieme, mi rivolgo a tutti. A coloro che mi hanno dato quella fiducia, a coloro che hanno votato altri candidati, a coloro - e lo considero un motivo di forte riflessione - che a votare non ci sono andati.
Lo dico oggi a parole, lo voglio testimoniare da domani con i fatti: non sono il Sindaco di una parte, sono il Sindaco di tutti.

Sono il Sindaco di una Comunità più che il Sindaco di una Città. Perché è nella Comunità, tra i cittadini, tra i loro problemi, tra le loro speranze e tra la loro aspettative che voglio stare e voglio misurarmi.
Con una consapevolezza: non faccio il Sindaco, intendo essere il Sindaco.
Perché è l'essere che porta al fare. E da fare ce n'è davvero tanto.
Da fare insieme. Da realizzare insieme. In una prospettiva che unisce tempo e spazio. Il tempo di una legislatura da costruire giorno dopo giorno senza perdere di vista una progettualità di ampio respiro. Lo spazio di un territorio che non può essere limitato al solo Comune di Jesi, ma che deve trovare la propria ragion d'essere in una visione di area vasta.
Jesi ha perso potere, è stato ripetuto più volte in campagna elettorale. Jesi non conta come dovrebbe. Jesi non ha più una leadership rispetto alle decisioni che vengono prese dagli Enti sovracomunali.
Probabilmente è vero. Sicuramente è accaduto qualcosa che supera le logiche di un corretto equilibrio istituzionale. Specialmente con la Regione Marche. Sulla Sanità, ma non solo sulla Sanità.
E per invertire questo che potrebbe diventare un pericoloso circolo vizioso, Jesi non può agire da sola. Ha bisogno e acquisterà autorevolezza se saprà coinvolgere un territorio più ampio, se saprà interagire con i Comuni della Vallesina trovando con essi una condivisa unione d'intenti.
Se Jesi si muove da sola, sarà una voce sola. Se a farlo è un territorio intero, le voci si moltiplicheranno. E a quel punto sono voci che non potranno rimanere inascoltate. Spetta a noi provarci.
Spetta a questo Consiglio Comunale che si presenta oggi profondamente rinnovato. Un Consiglio Comunale per larga parte costituito da liste civiche e movimenti che per la prima volta si sono presentati al giudizio degli elettori.
Un Consiglio Comunale dove è rimasto un solo partito della precedente legislatura. Un partito importante qual è il Partito Democratico. Un partito che rappresenta un terzo degli elettori. Un partito che ha cultura di governo per aver amministrato questa Città per tanti anni. Un partito che oggi è chiamato a svolgere un diverso ruolo. Ugualmente di responsabilità.
Auspico, ma sono certo, che saprà farsi interprete dei bisogni e delle aspettative dei cittadini e dare un contributo che considero prezioso, così come l'altro partito rappresentato dall'Italia dei Valori. E lo dico con il massimo rispetto e la massima disponibilità ad un leale e costruttivo confronto.
Quel leale e costruttivo confronto che vorrei avere con il Movimento 5 Stelle.
Avevamo proposto un apparentamento al ballottaggio. La proposta non è stata accolta. Rispetto quella scelta. Ma continuo a pensare che le ragioni di quella nostra proposta non erano esclusivamente legate a calcoli numerici. Si fondavano piuttosto su una armonia di idee e di visione di una Città partecipata. E questo terreno lo vorrei ancora coltivare.
Lo farò con il sostegno delle liste JesiAmo, Patto per Jesi ed Insieme Civico.
Donne e uomini al di fuori dei tradizionali schemi dei partiti che hanno scelto di condividere un progetto comune per la Città. Lo hanno fatto con entusiasmo, passione e senso civico. Oggi devono - dobbiamo - tradurre queste emozioni e queste intenzioni in una attenta analisi dei problemi, responsabilmente, per rappresentare quella consapevolezza che potrà orientare alla soluzione dei problemi.
È un compito gravoso. Sono certo che sapremo affrontarlo insieme, ciascuno per il ruolo che riveste in questa maggioranza, con coscienza, coerenza ed impegno. Senza promettere nulla che non si possa ragionevolmente realizzare.
Perché questo deve essere chiaro: se intendiamo il nostro impegno come missione tesa al bene pubblico, dobbiamo essere onesti con noi stessi e con i cittadini. Fino in fondo. Con la massima lealtà, correttezza e trasparenza.
Per questi motivi, proprio da quest'Aula che è l'Istituzione democratica principale di Jesi, mi piace ricordare - e considerarlo per me un monito personale - l'appello di un uomo che è stata molto più di un Sindaco nel momento più drammatico che la nostra città ha vissuto nel secolo scorso.
“Occorre che ritorni in augue la scuola del dovere, o meglio quella del servire, in modo da far ritornare cristallina l'opera dei pubblici amministratori. Io vorrei che coloro che la coscienza pulita non hanno si appartino dal dirigere la cosa pubblica, perché gli amministratori pubblici dovrebbero essere rigorosamente obiettivi con tutti”. Parole di Pacifico Carotti, sindaco della Liberazione, sindaco della Ricostruzione.
Ed è in questa concezione di pubblici amministratori che entra a pieno titolo il concetto della partecipazione. Una partecipazione non di facciata. Ma vera e concreta. Partecipazione intesa come coinvolgimento dei cittadini nelle scelte che si andranno a compiere, nei temi che saranno affrontati, nelle problematiche che cercano una soluzione.
Ho già annunciato, il 2 giugno scorso - in occasione della consegna ai diciottenni di una copia della Costituzione Italiana - la volontà di costituire un Consiglio Comunale dei Giovani, quale strumento democratico che permetta ai ragazzi di poter avere piena voce, condividere scelte, fare proposte. Non dovrà esserci tema che coinvolge le questioni giovanili che non passi attraverso una valutazione di questo Consiglio dei Giovani: dalla scuola al tempo libero, dalla cultura allo sport, dall'associazionismo al volontariato, dal verde all'ambiente.
Un Consiglio dei Giovani, ma non solo. Perché intendiamo favorire la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica anche attraverso esperienze integrative ed innovative rispetto ai tradizionali istituti della democrazia rappresentativa.
Fin da subito vogliamo creare Consulte tematiche quali organi consultivi di Consiglio e Giunta su temi specifici di particolare rilevanza, definendone modalità di organizzazione e funzionamento. Pensando anche di sviluppare forme di democrazia più ampia: forum pubblici, periodici incontri con i cittadini, strumenti di costruzione condivisa dei processi decisionali anche attraverso social network e via telematica.
Riteniamo inoltre fondamentale il coinvolgimento nei processi decisionali e la valorizzazione, in fase operativa, del prezioso contributo delle tante associazioni di volontariato che operano nel territorio.
Tra esse, mi sia consentito oggi di citarne un paio che in questi giorni sono impegnate a prestare aiuto ed assistenza alle popolazioni dell'Emilia colpite dal terremoto. Mi riferisco all'Associazione Nazionale Carabinieri e all'Associazione di Protezione Civile Nucleo Volontariato CB OM a cui va il mio personale ringraziamento e, sono certo, l'affetto e la stima di tutti noi.
Nel coinvolgimento dei cittadini non posso certamente dimenticare la componente straniera. Saluto il consigliere straniero aggiunto eletto democraticamente dai cittadini di altri Paesi che hanno scelto di vivere nella nostra città.
La sua presenza, in questa Aula, conferma l'impegno della nostra Comunità di dar voce ed ascolto a chiunque. Sappiamo bene che i temi dell'immigrazione e dell'inclusione sociale sono estremamente delicati e complessi.
Su questi aspetti mi auguro che con il consigliere straniero aggiunto, e non solo con lui, si possano trovare risposte esaurienti nel rispetto della convivenza civile, delle regole, della piena integrazione.
Dunque, anche in questo caso partecipazione. Una parola che sarà ricorrente. E che vuole essere piena di contenuto e sostanza. Su questa si incentrerà il nostro metodo di lavoro. Sulla partecipazione che è rispetto e valorizzazione delle idee, riconoscimento del merito, sull'impegno individuale e sulla concretezza.
Un metodo per comprendere le esigenze dei cittadini e interpretare le istanze di rinnovamento. Al bando dunque ideologie, autoreferenzialità, interessi di parte, privilegi. Perché crediamo sia ancora possibile fare bene, ed in tempi ragionevoli, cose forse semplici, ma utili per tutti i cittadini.
Partiamo da un situazione generale grave, conseguente ad una poco oculata e lungimirante gestione delle risorse da parte delle passate amministrazioni, da una forte crisi economica ed a tagli di risorse. Per cui niente voli pindarici. Piuttosto una gestione oculata e rigorosa della politica di bilancio che consenta al Comune di mantenere un buon livello dei servizi prestati, specialmente alle fasce sociali più deboli della popolazione.
Va fatto con l'impegno di tutti i dipendenti comunali, attraverso una urgente, necessaria e concreta razionalizzazione della cosiddetta “macchina comunale”. Dove non saranno fatti stravolgimenti, ma alcuni cambiamenti, anche necessari, sì. E dove deve essere chiaro un concetto: sarà premiato il merito e non sarà tollerato il mancato senso del dovere di un pubblico dipendente.
Non è questo il momento per illustrare il programma di mandato. È questa l'occasione però per cominciare a mettere punti fermi.
A partire dal decoro urbano. Non va bene che oggi, 9 giugno, ci siano ancora in città parchi e mura pieni d'erba. Non va bene che oggi, 9 giugno, i cordoli delle aiuole rovinati dai mezzi spazzaneve a febbraio siano ancora sbriciolati.
Non va bene che resti per mesi una buca sulla strada o un lampione fulminato. Non vanno bene tante criticità laddove basterebbe più un minimo di attenzione che risorse per sistemarle. Perché è una questione di sensibilità e di rispetto verso i cittadini.
Tra i punti fermi non può mancare il lavoro e lo sviluppo economico. E dunque una piena collaborazione con le imprese e con gli istituti di credito, con i sindacati e con il centro per l’impiego per rimuovere gli ostacoli che si frappongono alla ripresa e per contenere le ricadute negative della crisi sul lavoro e sul futuro delle famiglie.
Senza stravolgere un territorio che ha già tante problematiche dal punto di vista ambientale. Senza occupare ulteriore suolo, ma recuperando l'esistente. Promuovendo tutte quelle azioni innovative che vanno in questa direzione per la tutela del suolo e dell'aria.
Sogno di inaugurare una nuova azienda verde che nasca all'interno di un capannone oggi dismesso piuttosto che tagliare il nastro di un nuovo centro commerciale.
Ho in mente, abbiamo in mente una città viva e vitale. Una città attenta alle fasce sociali più deboli che garantisca una vita buona alle famiglie con figli piccoli, agli anziani, alle persone diversamente abili, a chi vive in condizioni di marginalità sociale.
Una città che riporti al centro dell'interesse i bambini, gli adolescenti ed i giovani adeguando i servizi e le offerte di aggregazione e di cultura a loro rivolti.
Una città sicura per una maggiore sicurezza dei cittadini e per il rispetto delle regole e della legalità.
Concludo questo mio primo intervento da Sindaco con un riferimento personale.
Mi sia consentito farlo, per meglio rappresentare a voi tutti il forte coinvolgimento che avverto nell'accingermi a questa importante missione. Non mi sfugge il fatto, né mai mi è sfuggito, che porto un cognome importante, molto importante per la storia economica e sociale di questa città.
L'esempio di mio padre mi ha accompagnato nelle scelte della mia vita familiare e professionale. Sarà quell'esempio il mio punto di riferimento costante anche nell'azione di governo della città. E questo per me vale come un giuramento, che si unisce al giuramento solenne alla Costituzione che ho appena compiuto. Grazie.

Massimo Bacci, discorso di insediamento alla carica di Sindaco del Comune di Jesi, 9 giugno 2012

venerdì 8 giugno 2012

La spinta al suicidio del Pd


MILANO - «La spinta al suicidio di questo partito non ha limiti». Romano Prodi è all'estero ma ha seguito passo dopo passo la polemica per le nomine all'Authority. E il suo è un commento sferzante, riferito ai vertici del Pd, o comunque «a chi ha avallato queste decisioni».
Parole pesanti che giungono proprio mentre è in corso una delicata direzione del partito democratico in cui tutti i temi del momento sono sul tavolo, dalla Rai alle primarie. La scelta di mercoledì in Parlamento sulle Authority era stata avallata da gran parte del partito. Poche le voci di dissenso come quelle, per citarne alcune di parlamentari vicini allo stesso Prodi, di Arturo Parisi («irresponsabile aver scelto il principio di spartizione») e Sandra Zampa («una delle peggiori pagine della vita del gruppo Pd»). Non è la prima volta in pochi mesi che Prodi interviene duramente su decisioni del Pd. L'ultima occasione è stata quella della legge elettorale.

fonte: Corriere della Sera, 8 giugno 2012

mercoledì 6 giugno 2012

La pista di Boston

ROMA - C'è un filo robusto - rimasto sottotraccia nelle decine di faldoni dell'inchiesta aperta da 29 anni presso la Procura di Roma - che lega la scomparsa di Emanuela Orlandi e Mirella Gregori allo scandalo dei preti pedofili a Boston. Una vicenda che nel 2002 sconvolse la Chiesa cattolica, lasciò sgomenti milioni di fedeli americani per i sistematici abusi su minori coperti dai vertici ecclesiastici e portò alle dimissioni dell'arcivescovo Bernard Francis Law, poi tornato a Roma nel 2005 in qualità di arciprete della basilica di Santa Maria Maggiore.

Mirella, Emanuela. Due ragazzine quindicenni accomunate da un atroce destino: la prima sparì nel piazzale di Porta Pia il 7 maggio 1983, dopo aver detto alla mamma che doveva incontrarsi con gli amici, e la seconda (figlia del messo pontificio di Wojtyla) il successivo 22 giugno, all'uscita della lezione di flauto a Sant'Apollinare. Un duplice mistero che da tre decenni fa perdere il sonno agli investigatori. E che - considerata l'ipotesi di una mai chiarita Vatican connection - solletica fantasie, ambizioni e congetture di stuoli di giallisti, detective, giornalisti, persino veggenti. L'ultimo colpo di scena, il 14 maggio, ha portato all'apertura della tomba del boss Enrico De Pedis, sepolto nella basilica a ridosso della scuola di musica della «ragazza con la fascetta».
Un timbro, un fermo posta: entrambi localizzati in Kenmore Station, nel centro di Boston. L'uno agli atti, l'altro no. Il primo risale alle prime rivendicazioni dell' affaire Orlandi-Gregori, il secondo fu usato dall'associazione pedofila Nambla (North American Man Boy Lover Association) ed è emerso 19 anni dopo. Vale la pena spiegarlo, questo indizio principe. Metterlo a fuoco, contestualizzarlo.

Macchina indietro di 29 anni: luglio 1983. Il Papa è da poco rientrato dai bagni di folla nella sua Polonia, le elezioni in Italia hanno appena spianato la strada a Bettino Craxi ma, sul doppio sequestro, è buio totale. Quello di Mirella è «silente» ormai da due mesi e lascia attoniti i genitori, gestori di un bar vicino alla stazione Termini, mentre quello di Emanuela, inaspettatamente, deflagra: è Giovanni Paolo II, con l'appello del 3 luglio all'Angelus («Sono vicino alla famiglia Orlandi, la quale è in afflizione per la figlia...»), a proiettare uno dei tanti casi di missing people in una dimensione planetaria. L'effetto è immediato. Il 5 luglio a casa del «postino» papale arriva la prima telefonata del cosiddetto «Amerikano», italiano incerto e poche battute in inglese, che getta sul piatto una richiesta secca: libereremo «tua figliola», dice, in cambio della scarcerazione di Ali Agca.

Vincenzo Parisi, del Sisde, traccerà il seguente profilo dell'inquietante personaggio: «Straniero, verosimilmente anglosassone, livello culturale elevatissimo, appartenente (o inserito) nel mondo ecclesiale, formalista, ironico, calcolatore...». Trattativa vera o di facciata, quella sull'attentatore di Wojtyla? Un dato è certo: di contatti con la Santa Sede, attraverso il famoso codice «158», il dominus dell'intera vicenda ne ebbe più d'uno.
Il giallo infiamma l'estate. A luglio l'«Amerikano» telefona ancora, lancia ultimatum sulla vita di Emanuela. Ma all'improvviso smette, tace. Agosto viene così «riempito» da un altro soggetto, il Fronte Turkesh, i cui messaggi (scoprirà l'ex giudice Ferdinando Imposimato) altro non sono che depistaggi della Stasi e del Kgb per tenere sotto scacco l'odiato Papa anticomunista e filo-Solidarnosc.

Settembre, mese chiave dell'intrigo. Il 4 l'«Amerikano» riappare e fa trovare una busta dentro un furgone Rai, contenente un messaggio a penna e uno spartito di Emanuela. Ancora: al bar dei Gregori, il 12, giunge una telefonata choc. Un anonimo elenca i vestiti indossati e la marca della biancheria intima di Mirella, che solo la madre conosce. È un complice dell'«Amerikano»? Entrambe le ragazze sono in suo pugno?
Ed eccoci al 27 settembre 1983, all'ulteriore rivendicazione (o messinscena?) che, riletta oggi, fa correre brividi lungo la schiena. Richard Roth, corrispondente da Roma della Cbs , riceve una lettera che preannuncia «un episodio tecnico che rimorde la nostra coscienza». Gli investigatori, scrive l' Ansa il giorno dopo, sono sicuri: si tratta dei «veri rapitori di Emanuela» o di «quelli che l'hanno tenuta prigioniera». Sulla busta c'è il timbro di partenza: Kenmore. Ma a quale episodio «tecnico» si allude? «L'imminente uccisione dell'ostaggio».

Non basta: una perizia grafologica accerta che il messaggio del 4 settembre e questo del 27 sono opera della stessa mano. L'«Amerikano» si è spostato sulla East coast? O ha trasmesso i suoi scritti a qualcuno, forse per continuare i depistaggi?

Tale pista all'epoca non fu percorsa ma adesso, alla luce dei nuovi indizi, potrebbe riprendere quota. Gennaio 2002, Boston: scoppia lo scandalo. Il cardinale Law è accusato di aver coperto per molti anni sacerdoti pedofili della diocesi. Maggio 2002, si apre il processo davanti alla Corte di Suffolk: Law nella deposizione risponde a monosillabi, si scusa per aver controllato poco i «collaboratori». 7 giugno 2002: fuori dal tribunale le mamme delle vittime (per lo più maschietti, ma non solo) protestano. E, dentro, l'interrogatorio è incalzante: «È emerso in una precedente deposizione - attacca il rappresentante dell'accusa - che 32 uomini e due ragazzi hanno formato il gruppo Nambla. Per contattarlo si può scrivere presso il Fag Rag, Box 331, Kenmore Station, Boston... Cardinale Law, ha inteso?». Pausa. Nell'aula risuona una frase sibilata, poco più di un soffio.

«I do», risponde l'arcivescovo. Sì, è vero. Il Fag Rag , che sta per «Giornalaccio omosessuale», faceva quindi proseliti per conto del temutissimo sodalizio pedofilo degli States, proprio dalla stazione da cui partì la lettera su Emanuela. Nella sequenza di omissioni e depistaggi che da sempre alimenta il giallo della «ragazza con la fascetta», la pista di Boston, 29 anni dopo, fa balenare il più spaventoso e sconvolgente degli scenari.

Fabrizio Peronaci
Corriere della Sera 4 giugno 2012

 

lunedì 4 giugno 2012

Società in house

SOMMARIO: 1. Nozione. 2. Le società in house. 3. Il requisito della totale partecipazione pubblica. 4. Il requisito del controllo analogo. 5. Il requisito della prevalenza dell’attività. 5. Il carattere eccezionale degli affidamenti in house.

1. Si ha <gestione in house> allorché le pubbliche amministrazioni realizzano le attività di loro competenza attraverso propri organismi, senza quindi ricorrere al mercato per procurarsi (mediante appalti) i lavori, i servizi e le forniture ad esse occorrenti o per erogare alla collettività (mediante affidamenti a terzi) prestazioni di pubblico servizio.
Nelle gestioni in house non vi è alcun coinvolgimento degli operatori economici nell’esercizio dell’attività della pubblica amministrazione, per cui le regole della concorrenza, applicabili agli appalti pubblici e agli affidamenti dei pubblici servizi a terzi, non vengono in rilievo. Il diritto comunitario e quello interno derivato non impongono, infatti, che le pubbliche amministrazioni osservino le procedure volte a garantire l’effettiva concorrenza quando esse non ricorrono al mercato, ma si avvalgono di propri organismi facenti parte della organizzazione amministrativa che fa loro capo.(1)
Gli organismi in house, pur essendo parte del sistema amministrativo facente capo alla pubblica amministrazione, non devono necessariamente costituire un’articolazione interna dell’amministrazione stessa priva di soggettività giuridica.(2) E’, pertanto, ben possibile che gli organismi in house siano dotati di una propria personalità giuridica, distinta, cioè, da quella dell’amministrazione di appartenenza. Trattasi, tuttavia, di una distinzione che rileva sul piano formale, ma non su quello sostanziale. Gli organismi in house, infatti, anche se sono formalmente distinti dall’amministrazione pubblica, non hanno alcuna autonomia decisionale, in quanto essi rappresentano solo un modulo organizzativo di cui l’amministrazione stessa si avvale per soddisfare proprie esigenze.

2. Nel settore dei pubblici servizi locali, l’ordinamento interno conosce da gran tempo <forme> di gestione in house: tali sono, infatti, le gestioni c.d. in economia e quelle a mezzo di istituzioni, aziende speciali comunali, provinciali e consortili. La scelta operata dal legislatore (con l’art. 113, c. 5, del TUEL) di non consentire l’esercizio dei pubblici servizi locali aventi “rilevanza economica” tramite le suddette forme di gestione ha indotto il legislatore medesimo ad istituire, per l’affidamento “diretto” di tali servizi, una nuova forma di gestione, quella, cioè, appunto, delle società in house.
Le società in house sono quelle: (i) il cui capitale è interamente pubblico, (ii) sulle quali l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale pubblico esercitano un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e (iii) che realizzano la parte più importante della loro attività con l’ente o con gli enti pubblici che le controllano [art. 113, c. 5, lett. c), TUEL].(3)

3. Il requisito della “totale partecipazione pubblica” si giustifica con la circostanza che non può essere considerato un organismo appartenente all’organizzazione della pubblica amministrazione una società al cui capitale partecipino soci privati. L’affidamento diretto di un pubblico servizio locale ad una società in house può, invero, ammettersi solo se non vi è il coinvolgimento degli operatori economici nell’esercizio del servizio, posto che, diversamente, dovrebbero trovare applicazione le regole della concorrenza previste dal diritto comunitario e da quello interno derivato.(4) Inoltre, come ha di recente stabilito la Corte di giustizia con la sentenza 11 gennaio 2005, in C-26/03, Stadt Halle, la partecipazione, anche minoritaria, di un’impresa privata al capitale di una società alla quale partecipi anche l’amministrazione aggiudicatrice esclude in ogni caso che tale amministrazione possa esercitare sulla detta società un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri servizi.
Sulla base di tali presupposti, deve ritenersi superato l’orientamento giurisprudenziale che configurava come in house le gestioni dei pubblici servizi locali affidate alle società miste.(5) Con il che non si intende negare che l’affidamento di un pubblico servizio locale ad una società mista non debba avvenire “direttamente”, ma solo precisare che tale affidamento non può considerarsi in house, oltre per quanto detto, anche perché, nel caso delle società miste, a differenza degli affidamenti in house, si è in presenza di una gara [art. 113, c. 5, lett. b), TUEL], ancorché questa riguardi non la scelta dell’affidatario o del concessionario del servizio, ma del socio privato con il quale l’ente locale costituirà la società che dovrà erogare il servizio stesso. (6) Il che ha delle evidenti ricadute in ordine, ad esempio, al divieto di partecipazione alle gare previsto dall’art. 113, c. 6, del TUEL, che deve ritenersi applicabile alle società in house, ma non a quelle miste.

4. In merito al requisito del “controllo analogo” si è espresso il Consiglio di Stato, il quale, con decisione della sezione V del 18 settembre 2003, n. 5316 (antecedente, quindi, alle modificazioni apportate all’art. 113 del TUEL con l’art. 14 del d.l. 269/03), ha ritenuto che il detto controllo esiste allorché il comune possiede almeno “il 51% del capitale della società affidataria” e purché tale prevalenza del capitale pubblico permanga – per obbligo statutario – “per tutta la durata della società”. Il controllo in questione si ha anche quando le disposizioni dello statuto conferiscono “al comune una posizione dominante” come accade quando al comune medesimo è riservato l’assenso “in caso di trasferimento di azioni da parte di altri soci” e perciò “il controllo sull’assemblea”, nonché nel caso in cui al comune viene riservata la maggioranza “in sede di nomina e reintegrazione degli amministratori, con intuibili riflessi anche in ordine alla nomina degli altri amministratori e del collegio sindacale”.
Il riferito orientamento giurisprudenziale appare, tuttavia, al pari di quello a cui si è fatto dianzi cenno a proposito delle società miste, decisamente superato dalla nuova formulazione dell’art. 113, c. 5, del TUEL e dalla sentenza Stadt Halle della Corte di giustizia.
Tutt’ora valida, deve, viceversa, ritenersi, in mancanza di decisioni sul punto della Corte di giustizia, la posizione assunta dalla Commissione europea (cfr. nota 26 giugno 2000 indirizzata al Governo italiano), la quale ha osservato che affinchè sussista il requisito del “controllo analogo” non è “sufficiente il semplice esercizio degli strumenti di cui dispone il socio di maggioranza secondo le regole proprie del diritto societario”. Il controllo contemplato dalla sentenza Teckal “fa infatti riferimento ad un rapporto che determina, da parte dell’amministrazione controllante, un assoluto potere di direzione, coordinamento e supervisione dell’attività del soggetto partecipato, e che riguarda l’insieme dei più importanti atti di gestione del medesimo. In virtù di tale rapporto il soggetto partecipato, non possedendo alcuna autonomia decisionale in relazione ai più importanti atti di gestione, si configura come un’entità distinta solo formalmente dall’amministrazione, ma che in concreto continua a costituire parte della stessa”. Pertanto, “solo a tali condizioni si può ritenere che fra amministrazione e aggiudicatario non sussista, agli effetti pratici, un rapporto di terzietà rilevante ai fini dell’applicazione delle regole comunitarie in materia di appalti pubblici”.(7)
Le società in house, in virtù dell’art. 113, c. 5, lett. c) del TUEL, possono essere partecipate da più enti pubblici. In tal caso, la funzione di controllo sulla società, non potendo essere esercitata individualmente da ogni singolo ente, deve necessariamente essere esercitata collettivamente ossia dall’insieme della compagine pubblica partecipante alla società. Il significato della partecipazione di un ente pubblico ad una società partecipata “interamente” da altri enti pubblici sta, infatti, nell’apprestare una formula organizzativa che consenta l’esercizio in comune di servizi da parte di enti pubblici aventi interessi omogenei. Ciò spiega perché la norma, nel prevedere la partecipazione di più enti pubblici, riferisca la “totalità” del capitale, attraverso la quale si esplica il controllo sulla società, all’insieme degli enti e non a ciascuno di essi singolarmente considerato. Il che, d’altronde, sotto il profilo logico, non sarebbe materialmente possibile, giacchè la partecipazione totalitaria dell’uno escluderebbe necessariamente la partecipazione alla società di qualsiasi altro ente pubblico.(8)

5. Le società in house si caratterizzano per il fatto che il servizio pubblico viene ad esse affidato in gestione “direttamente” ossia senza il previo espletamento di una pubblica gara.(9)
Ciò comporta che tali società sono tenute a realizzare la parte più importante della loro attività con l’ente o con gli enti pubblici che le controllano. Le regole della concorrenza risulterebbero, infatti, violate nel caso di affidamento diretto di un pubblico servizio da parte di un’amministrazione pubblica ad un’impresa che sta sul mercato, posto che tale impresa verrebbe favorita rispetto alle altre imprese, che pure stanno sul mercato, alterando la par condicio tra imprese concorrenti. Non è, invece, così quando si tratta di organismi che non stanno sul mercato o che vi stanno in posizione del tutto trascurabile, quali, appunto, sono quelli che operano esclusivamente o quasi esclusivamente a favore degli enti pubblici che li controllano.
Inteso in tal modo il requisito della prevalenza dell’attività, ne consegue che esso va valutato sotto il profilo quantitativo e non qualitativo ossia in termini economici e non di “importanza” del servizio affidato in gestione alla società. E’, insomma, al fatturato della società che occorre fare riferimento, per cui se quello che riguarda l’attività svolta a favore degli enti locali è più ampio rispetto a quello concernente la restante attività della società stessa, il requisito della prevalenza dell’attività può considerarsi soddisfatto.
La prevalenza dell’attività deve, peraltro, essere significativa, in quanto non è una minima prevalenza che può indurre a far ritenere che la società opera, se non esclusivamente, almeno quasi esclusivamente a favore degli enti locali che la controllano.(10) La legge non indica la <misura> della prevalenza dell’attività, sicchè spetterà all’interprete individuarla, tenendo presente la ratio della norma che prevede gli affidamenti in house e facendo riferimento, ove possibile, a disposizioni che regolano casi analoghi. A tale proposito possono essere utilmente richiamate le disposizioni comunitarie (art. 13, direttiva 93/38/CEE e art. 23, direttiva 2004/17/CE) e di diritto interno derivato (art. 8, d.l.vo 17 marzo 1995, n. 158), le quali consentono, nei settori c.d. esclusi o speciali, che le amministrazioni aggiudicatrici affidino direttamente appalti (di servizi e, dopo l’entrata in vigore della direttiva 17, anche di lavori e forniture) ad un’impresa collegata, purchè almeno l’80% del fatturato medio realizzato da tale impresa negli ultimi tre anni provenga dallo svolgimento di servizi o di lavori o dalla fornitura di prodotti all’amministrazione a cui è collegata. La ragione che giustifica l’affidamento diretto di un appalto ad una società collegata è, invero, la medesima che giustifica l’affidamento diretto di un pubblico servizio ad una società in house, in quanto, in entrambi i casi, l’avvalersi di società collegate o controllate rappresenta una scelta autorganizzativa della pubblica amministrazione, la quale evita, in tal modo, di rivolgersi al mercato. Il parametro dell’80% del fatturato realizzato dalla società in house per la gestione dei servizi pubblici ad essa affidati dall’amministrazione che la controlla può, quindi, considerarsi un valido criterio dal quale può ragionevolmente desumersi quando il requisito della prevalenza dell’attività sia da ritenere soddisfatto.

6. La scelta di realizzare la gestione di un pubblico servizio mediante l’affidamento diretto ad una società in house risponde, come si è visto, ad una legittima modalità organizzativa dell’amministrazione pubblica, la quale, avvalendosi di un soggetto che fa parte della medesima struttura amministrativa, non vìola la normativa comunitaria e il principio della concorrenza, che la ispira.(11) Trattasi, oltretutto, di una scelta ampiamente discrezionale sottratta, perciò, al sindacato di legittimità. Ciò ha indotto a dubitare della conformità dell’art. 113, c. 5, del TUEL al diritto comunitario. La citata norma,  lasciando alle amministrazioni piena discrezionalità in ordine alla scelta del modello gestionale da adottare per la gestione dei pubblici servizi locali, sarebbe, infatti, suscettibile di stravolgere “alla stregua dei principi comunitari, il rapporto tra i diversi modelli di affidamento dei servizi pubblici, in forza del quale il ricorso a procedure di evidenza pubblica dovrebbe configurarsi come la regola e l’affidamento in house come eccezione”. Di qui la devoluzione della questione alla Corte di giustizia, che dovrà, quindi, stabilire se sia compatibile con il diritto comunitario, ed in particolare con gli obblighi di trasparenza e libera concorrenza di cui agli artt. 46, 49 e 86 del Trattato, l’art. 113, c. 5, del TUEL, “nella parte in cui non pone alcun limite alla libertà di scelta dell’amministrazione pubblica tra le diverse forme di affidamento del servizio pubblico, ed in particolare tra l’affidamento mediante procedura di gara ad evidenza pubblica e l’affidamento diretto a società da essa interamente controllata”.(12)

***
(1) Corte di giustizia 18 novembre 1999, in C-107/98, Teckal; 8 maggio 2003, in C- 349/97, Spagna/Commissione; 11 gennaio 2005, in C-26/03, Stadt Halle.
(3) L’art. 113, c. 5, lett. c) del TUEL, nell’individuare le caratteristiche delle società in house, riproduce i parametri individuati dalla c.d. sentenza Teckal della Corte di giustizia sovra citata.
(4) La ratio della regola enunciata dalla Corte di giustizia nella sentenza Teckal, ad avviso del Consiglio di Stato (v. sez. V, 18 settembre 2003, n. 5316), “va individuata nel fatto che, nei confronti di un soggetto controllato e che svolga la sua prevalente attività per il soggetto controllore, non sarebbero ravvisabili situazioni di pregiudizio per la parità di trattamento degli altri operatori economici e per il rispetto delle regole di concorrenza”
(5) Secondo il Consiglio di Stato (sez. V, 30 giugno 2003, n. 3864), il modello delle società a prevalente capitale pubblico locale già previsto dall’art. 22, c. 3, lett. e), della l. 142/90   e, poi, dall’art. 113, c. 1, lett. e), del TUEL (nel testo originariamente vigente) “va qualificato come gestione diretta del servizio (Cons. St., Sez. V, 19 febbraio 1998, n. 192), assimilabile all’affidamento c.d. in house di matrice comunitaria”; il fondamento dell’affidamento senza gara del servizio alle società in questione va rinvenuto “negli atti costitutivi della società ed in quelli di selezione del socio privato, da valersi quali provvedimenti genetici del soggetto giuridico per mezzo del quale (seppur in regime convenzionale) l’ente locale svolge il servizio”.
(6) Cons. St., sez. V, 3 febbraio 2005, n. 272, secondo cui la società mista è “costituita attraverso procedura pubblica e allo specifico scopo di affidarle i servizi pubblici dell’ente locale che la ha costituita” per cui è “immediatamente consequenziale che il relativo affidamento debba avvenire in modo diretto”.
(7) Il Consiglio di Stato, sez. V, con ordinanza 22 aprile 2004, n. 2316, ha rimesso alla Corte di giustizia la questione sulla compatibilità con il diritto comunitario, e in particolare con la libertà della prestazione di servizi, il divieto di discriminazione e l’obbligo di parità di trattamento, trasparenza e libera concorrenza, di cui agli artt. 12, 45 e 46 e 86 del Trattato, “l’affidamento diretto, ossia in deroga ai sistemi di scelta del contraente di cui alla direttiva 92/50/CEE, della gestione dei parcheggi pubblici a pagamento, ad una società per azioni, a capitale interamente pubblico, ai sensi dell’art. 44, c. 6, lett. b) della legge della Regione Trentino-Alto Adige 4 gennaio 1993, n. 1, modificato dall’art. 10 della legge regionale del 23 gennaio 1998, n. 10”. E’, peraltro, da osservare che nella citata ordinanza il Consiglio di Stato fa presente che, nella specie, si tratta di un affidamento diretto a “società per azioni, del tutto autonome, salvo l’esercizio dei poteri propri del possessore della maggioranza delle azioni, secondo le norme del diritto commerciale comune”. Il che sembra configurare un’ipotesi diversa da quella prevista dall’art. 113, c. 5, lett. c), del TUEL e da quelle esaminate dalla Corte di giustizia. Non è, inoltre, esatto che l’impiego sempre più frequente degli affidamenti in house comporti, come sostiene il Consiglio di Stato nella citata decisione, “la sottrazione di aree assai ampie di attività economiche all’iniziativa imprenditoriale privata, in contrasto con la stessa ragion d’essere dell’Unione Europea”. Le aree di attività economiche in cui è utilizzabile l’istituto degli affidamenti in house sono, infatti, già sottratte “all’iniziativa imprenditoriale privata” trattandosi di attività non liberalizzate.
(8) Cons. St., sez. V, 6 maggio 2002, n. 2418, sia pure con riferimento alle società a “prevalente capitale pubblico locale” di cui all’art. 22, c. 3, lett. e), della l. 142/90 e all’art. 113 del TUEL (nel testo originario).
(9) Nel caso degli affidamenti in house manca, quindi, “un vero e proprio rapporto contrattuale tra i due soggetti”: Cons. St., sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7636 e 7637.
(10) Nella sentenza 8 maggio 2003, in C-349/97, Spagna/Commissione, la Corte di giustizia ha affermato che l’organismo in house deve svolgere “la parte essenziale” della propria attività insieme con l’ente o con gli enti territoriali che lo controllano.
(11) cfr. Cons. St., sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7636 e n. 7637.
(12) TAR Puglia, Bari, sez. III ord. 22 luglio 2004 (data dec.), n. 885. La circostanza che l’in house providing costituisca un’eccezione all’applicazione delle direttive in materia di appalti pubblici è esplicitamente affermato dalla Corte di giustizia nella citata sentenza Spagna/Commissione.

La gestione in house di pubblici servizi
 Costantino Tessarolo, www.dirittodeiservizi pubblici.it

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