I processi di revisione della spesa sono spesso visti in Italia come
pure operazioni di riduzione della spesa. Certo, nello specifico
contesto italiano il risparmio di spesa è un obiettivo di questa
revisione della spesa (visto il bisogno, reiterato dal Presidente del
Consiglio Letta anche nella conferenza stampa di fine anno, di rinvenire
risorse per ridurre la tassazione sul lavoro senza sfasciare i conti
pubblici). Ma le spending review (mi si consenta di utilizzare,
al contrario di quello che faccio solitamente, questo e altri termini
in inglese visto che farò riferimento a pratiche di bilancio
internazionali) mirano in primo luogo ad una valutazione della qualità
della spesa pubblica, di quello che nei paesi anglosassoni si chiama
"value for money", l'uso delle risorse pubbliche per produrre servizi
che servano davvero al cittadino e che valgano il carico che
inevitabilmente essi richiedono per il cittadino-contribuente. L'enfasi è
quindi sulla qualità della spesa e non necessariamente sul suo volume.
Valutare se interventi di spesa producono effettivamente valore per
la collettività - e non solo per qualcuno - e se sono davvero delle
priorità (rispetto ad altri utilizzi, compresa la riduzione del carico
fiscale) richiede una analisi attenta che deve coinvolgere l'intera
gestione del bilancio delle pubbliche amministrazioni. In effetti le
spending review sono una componente di un nuovo approccio alla gestione
della spesa pubblica che ha ormai preso piede in molti paesi avanzati.
Mi riferisco al "performance budgeting", la preparazione del bilancio
sulla base della performance, cioè dei risultati che si vogliono
ottenere e non semplicemente dell'allocazione dei fondi a diversi
percettori pubblici e privati. Questo approccio richiede di:
- definire - in modo chiaro e trasparente - gli obiettivi che si vogliono raggiungere con i vari programmi di spesa (da qui il termine di "program budgeting" che viene pure usato per descrivere questo processo);
- chiarire perché tali obiettivi sono importanti;
- definire degli indicatori (o altri processi equivalenti) per capire ex post se gli obiettivi sono stati raggiunti e se il programma di spesa è stato effettivamente utile.
La spending review è solo l'ultima fase di questo processo di
gestione della spesa pubblica. E' la fase in cui si valuta se i
programmi di spesa siano stati validi, se vadano continuati o se le
risorse debbano essere destinate ad un miglior uso.
Seguendo questo approccio si evitano interventi di spesa che:
- definiscano il percettore delle risorse ma di norma non i risultati che ci si vogliono ottenere;
- non siano accompagnati da alcuna analisi comparata sull'uso alternativo delle risorse;
- non facciano parte di una strategia volta a risultati significativi ma sono "episodici";
- siano troppo piccoli per fare una differenza effettiva a livello collettivo (ma, nel loro complesso possano comunque avere un peso rilevante sul bilancio pubblico).
Vista la necessità di focalizzare le decisioni di spesa su una
analisi, anche complessa, degli obiettivi che si intendono raggiungere,
il performance budgeting è anche tipicamente accompagnato ad una
riduzione della frequenza di interventi episodici: valutare la qualità
della spesa è un esercizio che obbliga ad un intervento di elevata
qualità ma parsimonioso in termini di frequenza degli interventi. In
altri termini, fa premio la spesa di alta qualità in progetti strategici
rispetto ad un approccio di continua aggiunta di nuovi programmi di
spesa.
Si noti che, in linea di principio, la legge 196 del 2009 sul
bilancio dello Stato introduceva il "performance budgeting" anche in
Italia (in realtà i primi tentativi di introdurre indicatori di qualità
della spesa risalgono al 1999, se non prima). Ma in pratica i processi
di preparazione del bilancio, e i processi di spesa in generale, non
sono cambiati e seguono ancora spesso la logica dell'individuazione
della destinazione della spesa piuttosto che quella dei risultati che si
vogliono ottenere. Il bilancio dello Stato viene presentato in termini
di programmi, ai quali sono associati indicatori di risultato. Ma
programmi e indicatori sono spesso definiti in modo inadeguato. Inoltre,
i principi del performance budgeting dovrebbero essere applicati ad
ogni decisione di spesa, anche a quelle che vengono prese al di fuori
del ciclo regolare di bilancio (che dovrebbero comunque essere
minimizzate per consentire una valutazione comparata del merito di vari
programmi di spesa e per garantire l'unitarietà del bilancio).
Come indicato nel mio programma di lavoro,
approvato dal Comitato interministeriale per la Revisione della Spesa,
l'attività di RS appena iniziata è anche volta a rendere effettiva la
riforma del 2009. Non sarà facile, ma migliorare la gestione della spesa
pubblica è essenziale perché servizi pubblici di alta qualità, forniti
al più basso costo possibile, sono essenziali per la crescita.
Carlo Cottarelli
www.revisionedellaspesa.gov.it
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